什么是政府引导基金

什么是政府引导基金

政府引导基金是政府通过出资或与社会资本共同出资设立，采用市场化方式运作的政策性基金，一般由政府引导、社会资本参与设立，按照市场化方式运作。它的资金来源主要是中央和地方财政资金、国有企业的资本、金融机构资本和社会募集资金等。政府引导基金通常都有一定的政策目标和产业导向，以引导社会资本投资于特定产业或领域。 政府引导基金是一种政策性金融，与商业性金融不同的是，它有特定的政策目标和产业导向。作为一种政策性金融，政府引导基金对资本市场主要有三个方面的影响： 1.投资领域：政府引导基金对投资领域具有一定的限制。例如，在政策目标方面，要求引导基金聚焦于国家战略、民生工程和基础设施领域；在投资区域上，要求引导基金重点支持中西部地区和东北地区发展，并且规定了禁止投资领域。 2.资金来源：政府引导基金一般通过财政预算、国有企业资本等渠道筹集。 3.投资方式：政府引导基金一般通过参股设立子基金的方式来实现投资。

（一）定义

1.政府引导基金的概念：政府引导基金是由政府出资，通过财政资金杠杆，吸引金融机构、社会资本共同参与，设立股权投资基金，并对股权投资企业进行投资的一种政策性基金。它是与一般商业性基金的最大区别在于，引导基金不以营利为目的，而是以引导社会资本、扶持创业企业发展为目的。同时政府引导基金在国家政策、行业规划和区域发展中，有一定的引导性。
2.政府引导基金的运作模式：政府引导基金主要通过参股子基金的方式吸引社会资本，与其他出资人共同设立股权投资基金。在子基金组建过程中，可以采用由政府出资为主、向社会募集为辅的方式设立；也可以采用由多个社会出资人共同出资组建一个母基金（母基金是指不单独设立子基金，而是作为母基金参股多个子基金），由该子基金会对拟投资企业进行投资的方式。在政府引导、市场化运作的模式下，政府引导基金具有投资门槛低、社会资本参与积极性高、资金来源多元化、投资运作方式灵活等特点。

（二）成立方式

1.政府引导基金应采取公司制或合伙制等形式，其出资比例不超过基金总资产的20%，并应当依法到当地工商管理部门登记。其中，有限合伙制基金的普通合伙人应当为基金的控股股东或实际控制人。
2.政府引导基金可采取参股设立、跟投设立等方式，不参与管理并按约定及时向所投资企业派驻董事、监事等高级管理人员，不干预所投资企业的正常经营。
3.政府引导基金对单个企业的累计投资原则上不超过该基金总规模的20%。对单个企业股权投资，原则上不超过被投资企业总资产的15%；对产业类、创业类、基础设施类等政府引导基金，原则上不超过被投资企业总资产的30%。

（三）资金来源

1.财政预算安排。为支持政府重点产业发展，地方政府可以设立财政资金引导基金，引导社会资本投入产业发展，根据财政资金的使用范围、投资领域、投资方向和政策导向，明确出资比例，并按照章程约定拨付或调整引导基金的使用方向和比例。
2.国有企业资本。为了支持地方重点产业发展，地方政府可以通过出资组建国有企业参与设立引导基金，并由国有企业向引导基金注资。这种方式一方面有利于利用国有企业的信用优势吸引更多社会资本的加入，另一方面也可以更好地发挥政府引导基金的杠杆效应。
3.社会募集资金。引导基金可以通过直接向合格投资者募集、向境外金融机构募集、委托私募股权投资基金管理人募集等多种方式筹措资金。其中委托私募股权投资基金管理人募集作为主要的方式，这是因为私募股权投资机构管理的资产规模较大，具有雄厚的资金实力。

（四）投资领域

《暂行办法》对政府引导基金的投资领域做出了明确规定，即不得从事下列业务：
1.从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；
2.投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级 AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；
3.向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；
4.吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；
5.进行承担无限连带责任的对外投资；
6.发行信托或集合理财产品募集资金；
7.吸收存款或变相吸收存款，以及从事承担无限连带责任的对外投资行为；
8.国家法律法规禁止从事的其他业务。

（五）政策目标

政府引导基金一般以政府为主导，其政策目标主要包括以下几个方面：
1.产业发展：政府引导基金的政策目标之一是通过对社会资本的引导和撬动，形成促进产业发展的合力，提高资源配置效率，促进经济结构调整和发展方式转变。政府引导基金往往通过设立子基金、设立专项投资项目等方式参与到投资项目中去，以吸引社会资本投入到特定产业和领域中。
2.区域发展：政府引导基金的政策目标还包括通过对产业的引导和带动，促进区域经济协调发展，推动地方经济转型升级。政府引导基金一般设立多只子基金，以实现对特定区域的投资，从而带动当地经济发展。
3.民生工程：政府引导基金一般通过设立子基金、设立专项投资项目等方式来支持民生工程建设，如农村产业融合发展基金、扶贫开发基金、棚户区改造基金等。政府引导基金也是吸引社会资本支持民生工程建设的重要渠道之一。

（六）资金规模

从目前的情况来看，我国政府引导基金的总体规模相对较小，在2017年末，政府引导基金的总规模约为25000亿元，其中中央财政出资占到了三分之二。在基金期限上，一般都是10年期以下，而且期限较短。目前，我国政府引导基金一般是由省一级财政部门发起设立的。
从2017年底的数据来看，我国政府引导基金的总规模为12555亿元。这其中，中央财政出资占到了三分之一以上。从整体来看，我国政府引导基金还处于起步阶段，规模相对较小。而在未来，随着政府引导基金规模的扩大以及越来越多的投资机构参与其中，政府引导基金规模将会不断壮大。

（七）出资比例

1.政府引导基金的资金来源主要有：
（1）财政专项资金，包括转移支付、专项转移支付和特别转移支付。
（2）国有企业和金融机构注资资金，包括国有企业自有资金和金融机构注资资金。
（3）地方政府债券资金，包括中央政府、地方政府发行的债券，以及地方政府根据实际需要决定发行的其他债券。
（4）中央企业、金融机构的定向借款。
（5）其他来源资金。
2.根据财政部《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》（财税〔2018〕55号）规定：
对个人合伙人按照其缴纳个人所得税税额的大小，从其应纳税所得额中扣除，适用税率为20%。
对符合条件的合伙人企业，投资于种子期、初创期科技型中小企业的投资额，可以按实际投资额的10%抵免应缴税额。
具体办法由财政部另行制定。
对个人和合伙企业采取股权投资方式直接投资于初创科技型企业满1年的，可按投资额的70%抵扣应纳税所得额。

（八）返投要求

引导基金的返投是指引导基金向子基金的投资金额低于一定比例时，引导基金或其出资人应按照出资比例向子基金进行投资。
在引导基金的返投标准方面，国务院办公厅《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2006〕108号）要求：创业投资企业管理公司可以申请设立创业投资子基金，但应对子基金的运作方式、投资领域、投资限制、投后管理等提出要求，并根据自身条件选择是否参股。鼓励政府设立创业投资母基金，引导社会资本投资于早期、初创期的中小微企业。支持地方设立政府引导基金，统筹使用中央和地方相关专项资金，重点投向地方优势产业和战略性新兴产业等领域。

（九）杠杆效应

政府引导基金的杠杆效应表现在：（1）政府引导基金可以利用自身的资金优势和政策优势，吸引社会资本向特定领域和行业投资，放大财政资金的使用效益。
（2）通过对社会资本进行一定比例的杠杆投资，可以撬动更多的社会资本投向相关领域，从而形成有效的资金供给，解决我国部分企业融资难、融资贵的问题。
（3）政府引导基金通过市场化运作，可以实现资源合理配置。在一定程度上，政府引导基金可以通过其社会资本引导功能，改变整个社会资本结构。
（4）政府引导基金还可以实现资金循环利用。政府引导基金的资金来源是财政预算等公共资金，在进行投资时可以实现循环使用，从而提高资金利用效率。

（十）子基金管理机构的选定

引导基金一般通过公开招标方式选定子基金管理机构，也可委托符合条件的管理机构担任子基金管理人，由引导基金直接出资。例如，深圳市政府出资1亿元成立深圳创业投资引导基金，设立的子基金采取市场化运作方式。在选定子基金管理机构时，主要考虑以下因素：
1.团队：子基金管理机构须在相关领域具有丰富的创业投资经验和一定规模的投资业绩，有健全的创业投资管理与风险控制流程、规范的项目遴选机制和完整的项目库建设方案；
2.经验：子基金管理机构应具备丰富的创业投资经验，在所投资产业领域具有较强的综合实力和良好的业绩表现；
3.团队：子基金管理机构管理团队稳定、结构合理，具备丰富的创业投资管理经验，至少有3个以上创业投资成功案例；
4.业绩：子基金管理机构应有3年以上股权投资或相关业务经验，有健全的股权投资项目筛选、尽职调查、投后管理等投贷联动业务机制。

（十一）管理费用与收益分配

在政府引导基金运作过程中，会产生一定的管理费用，具体包括：
1.基金管理费：引导基金一般按照“先计提、后使用”的原则计提管理费，管理费总额一般不超过基金规模的1%，对于超过1%以上部分，按照超额收益的10%提取。
2.托管银行费用：子基金投资期内，托管银行按照托管协议向子基金收取托管费，收费标准由双方根据托管协议另行约定。托管银行费用的收取方式可参照管理费用的收取方式。
3.项目申报和评审费用：政府引导基金一般会将投资决策委员会或管委会认可的专业机构作为子基金项目申报人和评审人，并按照相关规定对项目进行审核和筛选。项目申报人和评审人的费用由政府引导基金承担。
4.其他费用：政府引导基金在投资决策委员会或管委会批准后，还会发生其他费用，例如：管理费、托管费、专业机构费用、投资决策委员会或管委会认可的其他费用等。此外，政府引导基金一般不会进行收益分配。但是，对于某些特殊情况下，政府引导基金可以进行收益分配。

（十二）退出方式和期限

引导基金的退出机制主要包括股权转让、清算、回购和增资四种方式。
股权转让主要是指引导基金的资金在达到一定投资比例后，将其持有的子基金份额以公开交易方式转让给其他投资者。
清算和回购主要是指当引导基金投资的子基金全部或部分资金未按约定时间和方式退出，或出现其他危及子基金安全的情况时，引导基金可以按照子基金章程（合伙协议）或母基金协议，通过转让已有子基金份额、回购子基金全部或部分资金等方式退出。
增资是指引导基金直接出资给其他股东，且不是主要出资人，或者在增资时约定按照被投企业章程（合伙协议）或母基金协议约定进行增资。
政府引导基金的退出期限原则上不超过8年。但是，如果出现以下情形之一的，经政府引导基金管委会同意，可以延长退出期限：
1.子基金未按照约定投资；
2.引导基金向子基金中其他出资人实缴出资超过一年以上；

（十三）其他政策支持措施

1.根据政府引导基金的政策性、导向性、公益性和非营利性的特点，政府引导基金在投资决策和绩效考核时，对其他出资人的收益安排予以倾斜。
2.政府引导基金与社会资本共同发起设立的子基金，可按照有关规定申请税收优惠政策。
3.子基金投资于本地企业的资金比例，可超过母基金要求的投资比例。
4.政府引导基金按照市场化方式运作，一般不参与子基金管理公司的日常管理。但可以根据需要选择专业管理人。
5.政府引导基金应充分尊重子基金出资人的投资意愿，不得限制子基金出资人转让其持有的子基金份额、以任何方式变相改变子基金的性质，不得为获取更多收益而要求或承诺将其持有的子基金份额向第三方转让。

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